房地产税立法需要慎之又慎

房产税 有车有房 评论

文/国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达 十二届全国人大常委会将房地产税立法纳入立法规划。全国人大有关工作人员也介绍房地产税立法 “正在研究之中”。本文从房地产税属性、立法法理障碍、立法权等角度论述了房地产税立法需要思考的问题,并

  文/国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达

  十二届全国人大常委会将房地产税立法纳入立法规划。全国人大有关工作人员也介绍房地产税立法 “正在研究之中”。本文从房地产税属性、立法法理障碍、立法权等角度论述了房地产税立法需要思考的问题,并对房地产税立法提出了相关建议。

  自从2012年房产税扩大到居民住宅领域的试点在上海、重庆启动以来,争论一直不断。2013年10月中共中央总书记、国家主席习近平在中共中央政治局学习会议上对居民住宅战略做出指示,对居民住宅战略做出方向性调整:将“抑制房价过快上涨”“让房价回归合理水平”转变为“帮助低收入群体解决住房困难”。根据这一新战略,停止扩大住宅房产税试点,并且将“房地产税立法”工作交由全国人大负责,国务院有关部门承担“配合”全国人大立法职责。这是关于居民住宅新战略实施中所做出的重要举措,有着非常丰富的内涵。

  学术界对这一重要举措做出多种反应。仍有不少人士误认为所谓“房地产税立法”不过是把上海、重庆试点方案做一些修补就可以形成法律草案提交审议了。但事实上房地产税立法绝非如此简单。全国人大有关工作人员对目前的工作进展的说明是“正在研究之中”。从学术界目前讨论的情况来看,至少有以下问题在立法工作中需要研究明确。

  房地产税立法须思考几个重要问题

  单一税种还是税种体系?

  “房地产税”是一个税种,还是与房地产有关的税种所构成的体系?这两种理解在学术界中都有学者主张。但是,如果由全国人大立法,显然不是第二种理解,因为目前正在准备实施的营改增中包括建筑安装和不动产业的营业税改为增值税,如果把“房地产税”理解为所有有关房地产的税种,显然目前全国人大不可能启动营业税改为增值税的立法工作。因此,全国人大所承担的“房地产税”立法工作应该只是一个税种,是指把目前对企业征收的房产税和土地使用税合并并且扩大到居民住宅而称之为“房地产税”。

  在上海和重庆市试点房产税时,试点的房产税是在其他房地产税种均不调整的前提下增加一个对居民住宅保有环节征税的税目。但是现在财政部公开发表的意见是要在减少交易环节税收的前提下增加保有环节的税收。这两种不同的思路显然需要在立法研究中明确。按照第一种思路的试点显而易见得不到其他地方政府的认可和支持,预计全国人大按照试点方案的思路推进立法工作的可能性不会太大。当然这需要全国人大正式确认。

  财产税还是行为税?

  “房地产税”是财产税还是行为税?我国现行土地制度规定城镇土地是国有,农村土地是集体所有。因此20世纪80年代设立房地产税制时,对企业房地产税收出台了两个性质不同的税种,一个是房产税,属财产税性质;一个是土地使用税,属行为税性质。在其他国家,叫“real estatetax”也好,叫 “property tax”也好,就住宅和住宅所占据的土地而言,都是视为一个财产税征收对象的。为什么?因为大发1分11选5国家的土地制度与我国不同,它们的土地是私有的。既然住宅和住宅占据的土地均作为私人财产属住宅所有者所有,对此征收一个房地产税在法理上就没有问题。但是,我国虽然住宅制度改革实现了作为建筑物属于私人财产,但住宅所占据的土地仍是国有的。这就必然引发一个“房地产税立法”的前提问题:房地产税是财产税还是行为税?房地产税立法必须明确这个问题。

  以财产税立法法理障碍何在?

  “房地产税”作为财产税立法的法理障碍:按照税收法治原则,财产税是对财产所有者征收的。如果房地产税是财产税,财产所有者就是纳税人。国有土地所有者是国家,具体代表人是各级政府。对土地征财产税,就是某一级政府对其他政府甚至对自身的财产征税,这显然是毫无意义的。据了解,有的研究机构收集了几十个国家房地产税法的文本,没有发现一个是对国有土地征财产税的。这就是房地产税作为财产税的法理障碍。因为中国城镇土地国有制是不可变更的,对国有土地征收财产税与法理相悖,不可取。

  以行为税立法法理障碍何在?

  “房地产税”作为行为税立法的法理障碍:如果对国有土地征收财产税与土地国有制存在法理上的悖论,可以考虑的另外一种设计就是按照现行商业土地使用税的模式对住宅征收财产税,对住宅占据的国有土地征收作为行为税的土地使用税。但是,现行房地产政策对住宅土地有了区别于20世纪80年代的不同的政策。在计划经济时期,国家无偿划拨土地供企业使用,企业并不是从市场上取得土地使用权。在这种土地制度下,国家对企业使用国有土地的“行为”开征了土地使用税。随着经济体制改革的深入,土地国有制没有改变,而企业取得国有土地使用权的制度从政府无偿划拨改为企业在招投标市场上购买国有土地使用权。虽然有些地方政府为了招商引资仍然无偿或低价转让国有土地使用权,但住宅项目开发商必须支付获取七十年国有土地使用权的费用,在政府预算科目上叫作“土地使用权转让收入”。而购买住宅的人在支付给开发商的价款中已经包含了七十年土地使用费。这是我国经济体制改革取得的重大进展,但也对改革开放初期形成的一些制度(包括税收制度)带来了冲击。如果房屋购买者已经为住宅所占据的国有土地支付了七十年使用费,政府再出台一个对住宅所有者征收的国有土地使用税,这种税费重复征收的制度会使房地产税与国有土地使用权招拍挂制度在法理上相悖。

  地方税的立法权问题

  中央与地方的税权,特别是税收立法权一直是学术界多年来争论不休的问题。有一种主张认为决不能授予地方税收立法权,理由是地方行使税收立法权会导致中国的分裂。这种主张不能说完全没有道理,但是显然过于极端了。美国的州一级议会拥有州税立法权,甚至市、县、社区均拥有税收立法权,只不过一般来说市、县、社区并不使用“税”(tax)的名义罢了。但是美国并没有因此而分裂。“纳什均衡”的原理可以确保地方政府行使部分房地产税立法权会大大有利于这个税制的进步,同时可以使这个税源具有强烈地方性质的房地产税更适应各地的特点。在哪些税制要素上授予地方立法权?对授予地方的大发1分11选5立法权有何种限制?中央如何对地方行使大发1分11选5立法权实施有效的监控?总之,如何在房地产税立法中处理中央与地方权力划分问题是难题之一。

  征税范围问题

喜欢 (0) or 分享 (0)
发表我的评论
取消评论

表情

您的回复是我们的动力!

  • 昵称 (必填)
  • 验证码 点击我更换图片

网友最新评论